Planlama yazı dizisinde bugüne kadar COMECON ülkeleri ve Çin örneğiyle sosyalist planlama deneyimlerini, Hindistan ve Güney Kore örnekleri üzerinden de, kapitalist planlamanın iki farklı biçimini [yol gösterici (indicative) ve disipline edici (disciplinary) planlama] tartıştım. Kısaca hatırlatacak olursam; Hindistan’da planlama, sermayeyi yönlendiremeyen bir bürokratik çerçeveye sıkışmıştı; Güney Kore’de ise devlet, (başka diğer faktörlerin yanında) finansman kanalları üzerindeki denetimini kullanarak sermayeyi sanayileşme hedeflerine yönlendirebilmişti.
Yazı dizisinin bu dokuzuncu yazısında Türkiye örneğine dönüyorum. Türkiye’de planlama deneyimi üzerine uzun yıllardır düşünüyorum, yazıyorum. Bu kısa değerlendirme, bu düşünme sürecinin bir devamı olarak görülebilir. Bu yazıda ele alacağım argümanı şöyle özetleyebilirim: 1960’ların başında Türkiye, benzeri ülkeler gibi bir ‘kalkınmacı devlet’ projesine girişmiş, ancak bu deneyim kısa sürede sermaye kesiminin direnciyle sınırlanmıştır.
Bu anlamda ‘Türkiye ekonomik planlama uygulamasından neden amaçladığı sonuçları alamadı’ sorusu, yalnızca tarihsel bir olayı değil, aynı zamanda devlet-sermaye ilişkilerinin doğasını anlamak ve günümüzdeki büyüme/birikim modeli sorunlarının aşılması için hangi modellerin uygulanabileceğini göstermesi açısından da önemlidir. Daha fazla uzatmadan detaylara giriyorum.
Planlamanın ortaya çıkışı: Devletin yeniden inşası
1950’lerin sonuna gelindiğinde Türkiye ekonomisi dış borç yükü ve kronik döviz açıklarıyla bir darboğaza girmişti. 1958’de IMF ve OEEC gözetiminde uygulanan istikrar programı, yeni kredi anlaşmalarının ön koşulu olarak, kamu yatırımlarının planlı bir çerçevede yürütülmesini şart koştu. 1960 darbesi sonrası kurulan Devlet Planlama Teşkilatı (DPT) işte bu koşulların ürünüdür.
Yeni rejim, planlamayı sadece bir teknik koordinasyon aracı değil, aynı zamanda devletin yeniden yapılanmasının simgesi olarak gördü. Cemal Gürsel’in “Ekonomik işler artık planlı bir çerçevede yürütülecek” sözü, dönemin ruhunu yansıtır. DPT’nin ilk strateji belgelerinde iki hedef öne çıkıyordu: Kamu iktisadi teşekküllerinin (KİT) yeniden yapılandırılması ve vergi reformu ile hem kaynak yaratılması hem de özel yatırımların yönlendirilmesi. Amaç, üretimi çeşitlendiren, sanayiye dayalı bir büyüme stratejisi kurmaktı. Bunun için de devletin sermayeyi belirli önceliklere göre yönlendirebilmesi gerekiyordu.
Disipline edici planlamanın mantığı
DPT’nin plancıları, korumacı bir iç pazar içinde rekabet yaratmanın yollarını arıyordu. Bir başka ifadeyle ithal ikameci sanayileşme stratejisinin yaratacağı sorunları baştan engellemek için gümrük duvarları ile dış rekabete karşı korunan iç pazarda, firmaları emek verimliliğini artırmaya yönelten bir mekanizma kurulması düşünülmüştü. KİT’ler, yalnızca kamu hizmeti gören kurumlar değil, özel sektöre rakip olacak sanayi aktörleri olarak tasarlandı.
Amaç açıktı: KİT’ler piyasa içinde aktif birer oyuncuya dönüşerek özel sermayeyi verimlilik artışına zorlayacaktı. Fiyat politikaları ‘normal kâr’ ilkesine göre belirlenecek, kamu işletmeleriyle özel firmalar eşit koşullarda faaliyet gösterecekti. Devlet Yatırım Bankası ise, plan önceliklerine göre yapılacak yatırımları finanse edecekti.
Vergi reformu ise bu disipline edici planın mali ayağını oluşturuyordu. Tarımsal gelirlerin vergilendirilmesi toprak reformuna kapı aralarken, konut yatırımlarına getirilecek ek yükler ve sanayiye verilecek teşviklerle sermayenin yatırım tercihleri dönüştürülmek isteniyordu. DPT, kısa vadeli rant alanlarından sanayiye yönelişi teşvik etmeyi hedefliyordu.
Bu yaklaşım, planlamayı yalnızca rehberlik eden değil, ekonomik davranışları dönüştürmeye çalışan bir araç haline getiriyordu. Ancak bu çabanın ömrü kısa oldu.
Sermayenin direnci: Planlama nerede tıkandı?
Planlama süreci daha ilk yıllarında iş dünyasının yoğun tepkisiyle karşılaştı. İstanbul Sanayi Odasının 1962 tarihli raporu, planlamaya destek verir gibi görünse de, açıkça devletin özel sektörle rekabet etmemesi gerektiğini vurguluyordu. Sermaye çevreleri, planlamayı ancak yatırımlar için güvenli ve kârlı bir ortam sağladığı sürece kabul ediyordu.
Benzer biçimde Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği (TOBB), planlamanın piyasa mekanizmasına dayanması gerektiğini savunuyor ve devletin yatırım kararlarını yönlendirmesini ‘özel girişim özgürlüğüne aykırı’ olarak tanımlıyordu. ‘Sosyal adalet’ gibi kavramların plan metninden çıkarılmasını talep eden TOBB, planlamanın ideolojik çerçevesini sermaye lehine yeniden çizdi.
Kısacası, Türkiye burjuvazisi planlamayı destekliyordu ama yalnızca kendisini finanse eden bir teşvik mekanizması olarak. DPT’nin KİT’leri üretken rekabet unsurlarına dönüştürme hedefi, bu nedenle baştan itibaren dirence takıldı.
Ekonomik baskı ve plancıların geri çekilişi
1961-62 yıllarında özel sektör yatırımlarında belirgin bir yavaşlama yaşandı. DPT belgelerinde bu durum özel sektörün kararsızlığı ve ekonomiye duyulan güvenin zayıflaması olarak tanımlanıyordu.
Planlamacılar açısından bu düşüş, sanayi yatırımlarının ertelenmesi anlamına geliyordu; özel sermaye, belirsizliğin arttığı bir ortamda daha temkinli davranıyor, devletin önceliklerine uyum sağlamaktan kaçınıyordu.
Bu dönemde hükümet, ‘İş dünyasının güvenini yeniden kazanma’ adına ilk plancıların önerdiği iki temel reformu (KİT’lerin yeniden yapılandırılması ve vergi reformunu) geri çekti ve bunun üzerine ilk plancılar istifa etti. Başbakan İsmet İnönü’nün kamu sektörünün özel sektörün tamamlayıcısı olacağını açıklaması, planlamanın yönünü değiştiren bir dönüm noktasıydı.
Artık devlet, sanayiyi yönlendiren değil, özel sektörün beklentilerine uyum gösteren bir pozisyona geçmişti.
Sermayeye kaynak aktarma mekanizması olarak planlama
Disipline edici planlama tasarımı, kısa sürede yerini yol gösterici bir planlama anlayışına bıraktı. DPT kurumsal olarak varlığını sürdürse de, planlama giderek teknik bir belgeye, yatırım listesi hazırlayan bir büroya dönüştü. KİT’ler özel sektöre ucuz girdi sağlayan tamamlayıcı kurumlar hâline geldi. Planlı kalkınma, sanayi yapısını dönüştürmek yerine mevcut çıkar dengelerini koruyan bir çerçeveye evrildi.
Bu süreç, Türkiye’deki ‘güçlü devlet’ anlatısının sınırlarını da ortaya koydu: Devletin kurumsal kapasitesi vardı ama siyasal öncelikler sermaye kesiminin güvenini korumaya odaklanmıştı. Kalkınmacı devletin ön koşulu olan ‘yatırım yönlendirme’ yetkisi, sermayenin güveninin sarsılmaması adına kısıtlandı.
Planlamanın sınıfsal anatomisi
Türkiye’nin planlama deneyimi, kalkınmanın teknik değil siyasal bir süreç olduğunu açıkça gösterir. Başarısızlığın nedeni ‘zayıf devlet kapasitesi’ değil, devletin sermayeyi yönlendirme girişiminde karşılaştığı direncin yarattığı sınırdı. Bu direncin sonucu, planlamanın ‘yol gösterici’ bir belgeye indirgenmesi ve devletin, sermayenin güvenini koruyan bir koordinatöre dönüşmesiydi.
Bugün yeşil dönüşüm, sanayi politikaları ya da stratejik sektör planlamaları yeniden gündemde. Ancak 1960’ların Türkiye deneyimi hâlâ güncelliğini koruyor: Planlama, sadece teknik bir belge değil, toplumsal güç dengelerini yansıtan bir büyüme koalisyonu olarak tasarlandığı sürece etkili olabilir.