2025 yılı merkezi yönetim bütçe teklifi TBMM’ye sunuldu. Bütçe teklifi kasım ayında komisyonda aralık ayında ise Meclis Genel Kurulunda görüşülecek. Ülkenin yoğun ve hızla değişen gündemi nedeniyle bütçe konusu pek gündeme gelmiyor ancak bütçe 2025 yılında halk sınıflarının yaşayacağı zorlukların da bir aynası gibi.
Bütçe bir yıl boyunca yapılacak hükümet harcamalarını ve hükümet gelirlerini/kaynakları gösterir. Bütçe bir yandan kamu harcama ve transferlerinin bileşimi öte yandan vergilerin dağılımı ile gelirin yeniden dağılımının en önemli aracıdır. Bütçe piyasada oluşan birincil gelir dağılımına müdahale etmenin ve geliri yeniden bölüştürmenin en önemli aracıdır. Devlet kamu harcaması ve transferi yaparken de vergi toplarken de sınıfsal tercihler yapar ve bu tercihler sonucunda gelir yeniden bölüştürülür. Bütçe doğrudan ideolojik ve sınıfsal tercihleri yansıtan, siyasi iktidarların toplumsal tercihlerini ve önceliklerini ortaya koyan en önemli araçlardan biri. Bütçe hükümetin kimin yararına harcama yapacağını, önceliklerinin hangi alanlarda yoğunlaşacağını, kimi ne oranda vergilendireceğini ortaya koyar. Bütçe bir siyasal iktidarın somut iş programıdır.
Bu yazımda karmaşık teknik yönlerinden mümkün olduğunca uzak durarak 2025 bütçesinin harcama ve gelir kalemlerini sosyal politika ve hükümetin toplumsal tercihleri açısından ele almaya çalışacağım.
Az harcama çok vergi
2025 yılı merkezi yönetim bütçe harcamaları 14,7 trilyon olarak teklif edildi. 2024 yılı merkezi yönetim bütçesi harcamalarının 11,2 trilyon olarak gerçekleşmesi tahmin edildiğine göre bütçe harcamalarının yüzde 32 civarında artması bekleniyor. Bütçede vergi gelirlerinin 11,1 trilyon olması hedefleniyor. 2024 yılı vergi gelirleri gerçekleşme tahmini 7,6 trilyon olduğu için vergi gelirleri artışı beklentisinin yüzde 46,5 olacağı görülüyor. Bütçede faiz giderlerinin 1 trilyon 950 milyar olması hedefleniyor. Faiz giderlerindeki artışın da yüzde 50’nin üzerine çıkacağı öngörülüyor. Öte yandan 2025 yılı için GSYH artışı yüzde 39 olarak hedefleniyor. Bu durumda 2025 yılı için Orta Vadeli programda yer alan yüzde 17,5 enflasyon hedefi ile bütçe büyüklükleri arasında ciddi uyumsuzlukların olduğunu söylemek mümkün. Hükümetin bir yandan talebi ve tüketimi kısması öte yandan yüzde 46,5 gibi bir vergi artışı öngörmesi oldukça tartışmalı.
Öte yandan vergi ve faiz artışları sırasıyla yüzde 46 ve yüzde 50 civarında öngörülürken toplam merkezi yönetim bütçe harcamalarının yaklaşık yüzde 32 olması hükümet harcamalarının ciddi bicinde kısılacağını gösteriyor. Faizler düşüldüğünde hükümet harcamalarının oranı daha da düşüyor. Kısaca hükümet düşük harcama yapmayı ve yüksek vergi geliri toplamayı hedefliyor. Bunun basit ifadesi bütçenin vatandaşın refahını artıcı kısımlarının daralması, vatandaşın kullanılabilir gelirini düşürücü yanının büyümesidir. Kısa ve net söylemek gerekirse, bütçe halkın refahını artırmak bir yana düşürücü özelliklere sahiptir.
Öte yandan yüzde 17,5 enflasyon hedefi de dikkate alındığında bütçe dışında da gelir kısıcı politikalara, ücretleri düşürücü politikalara devam edileceği görülüyor. Hükümetin enflasyon hedeflerine yaklaşması için bir yandan bütçenin gelir ve harcama artış oranları arasındaki makas büyütülecek, öte yandan birincil gelir dağılımı aşamasında da ücretler düşürülecek.
Bütçenin alameti farikası hükümet harcamalarının düşürülmesi ve vergilerin artırılmasıdır. Faiz hariç hükümet harcamaları yüzde 30 civarında artarken vergi gelirlerinin yüzde 46 artması hedefleniyor.
Bütçenin bu temel özelliğine bütçenin kritik kalemleri olan personel giderleri ve sosyal güvenlik transferleri açısından bakalım. Çünkü bu kalemler bütçede önemli bir ağırlık oluşturuyor. Bütçenin sosyal boyutunu anlamak için öncelikle bu iki kaleme bakmak gerekir. Kamu personeli harcamaları çarpan etkisine sahip. O nedenle ekonominin büyümesi ve canlanması için -iddia edilenin aksine- önemli bir işleve sahip.
Aynı şey sosyal güvenlik transferleri için de geçerli. Merkezi yönetim bütçesinden yapılan personel giderleri ve sosyal güvenlik transferleri yaklaşık 21 milyon kişiyi ilgilendiriyor. O nedenle önemli bir sosyal harcama kalemi olarak görülmelidir. Bütçeden yapılan personel harcamalarının ve sosyal güvenlik transferlerinin brüt olduğunun altını çizmek lazım. Bu harcamaların tümü vatandaş için harcanabilir gelir anlamına gelmiyor. Bu harcamalar içinde sosyal güvenlik primleri ile işveren teşvikleri de yer alıyor.
2025 bütçesinin yüzde 26,5’inin brüt personel giderlerine ayrıldığı görülüyor. Personel harcamalarının GSYH’ye oranı ise yüzde 6,4. Diğer bir ifadeyle toplam 5,3 milyon kamu çalışanı (işçiler dahil) için ayrılan miktarın GSYH’ye oranı yüzde 6,4’tür. Devletin kamu hizmetini memurlar ve diğer kamu görevlileri ile yerine getirdiği düşünülecek olursa kamu personeli için bütçeden ayrılan payın yüksek olduğunu iddia etmek abesle iştigaldir. Üstelik kamu personeli harcamalarının bütçeye oranı giderek düşüyor. Son 10 yıla bakacak olursak, 2016’da yüzde 29,7 olan brüt kamu personeli gideri oranının 2025 yılında yüzde 26,5’a düşürülmesi hedefleniyor.
Bu düşüşün gerçek boyutunu anlamak için dönem içindeki kamu personeli artışına bakmak lazım. 2016 yılında 3,6 milyon olan kamu personeli sayısı (işçiler dahil) halen 5,3 milyon civarındadır. Kamu personelindeki 10 yıllık artış yüzde 46’dır. Diğer bir ifadeyle yüzde 46 büyüyen toplam kamu personelinin bütçedeki payı yüzde 29,7’den yüzde 26,5’a, GSYH içindeki payı ise 6,6’dan 6,4’e düşürülmüştür. Kamu personeli için birim kamu harcaması çok daha dramatik biçimde düşmüştür (Tablo). Özet olarak söylemek gerekirse, kamu çalışanlarının hem bütçedeki toplam payı hem de kamu çalışanı başına bütçe harcaması reel olarak ciddi biçimde düşmüştür. Dolayısıyla ağızlara pelesenk olan “kamu personelinin bütçeye yükü” iddiasının gerçek boyutu budur.
SGK’ye daha az kaynak
Bütçeyi anlamanın bir diğer yolu merkezi yönetim bütçesinden SGK’ye yapılan transferlerin gelişimidir. Son zamanlarda olur olmaz iddialara konu olan bu transferlerde eğilim nedir? Bütçeden SGK’ye ne oranda kaynak aktarılıyor? Bu kaynaklar oransal olarak artıyor mu, azalıyor mu? SGK’ye yapılan bütçe transferlerinin giderek daha fazla günah keçisi haline getirildiği düşünülecek olursa bu transferin daha çok gündeme geleceği açık. 16 milyon civarında emekliyi ilgilendiren SGK bütçe transferlerinin boyutu ne?
2025 yılında bütçeden SGK’ye yapılacak transferlerin toplamı 1,8 trilyon olarak öngörülmüş. Bu miktar bütçenin yüzde 12,4’üne, GSYH’nin yüzde 3’üne denk geliyor. Öte yandan SGK’ye yapılan transferlerin bütçe içindeki payı ciddi biçimde düşüyor. Son 10 yıla bakacak olursak; 2016’da SGK transferlerinin bütçe payının yüzde 18,3, 2020’de yüzde 20,4 ve EYT yılı olan 2023’te yüzde 13,3 olduğunu görüyoruz. SGK transferlerinin GSYH içindeki payı da yüzde 4’ün üzerinden yüzde 3’e gerilemiş durumda (Tablo).
Üstelik bu gerileme emekli sayısındaki ciddi artışa rağmen gerçekleşmiş durumda. 2016’da toplam emekli dosya sayısı 11,1 milyon iken bu sayı 2024 yılında 15,6 milyona ulaşmış durumda artış yüzde 40 oranında. Diğer bir ifadeyle emeklilerin artan oranına paralel olarak bütçe payı ve GSYH payının artması gerekirken tam tersine düşmüştür (Tablo)
Bütçenin iki önemli kalemi olan personel giderleri ve SGK transferlerinin bütçe ve GSYH payını birlikte ele aldığımızda düşüş daha da dramatik hale gelmektedir. 2016’da yüzde 48 olan personel harcamaları ve SGK transferleri payı 9 puanlık düşüşle 2025’te yüzde 39’un altına geriliyor.
Sosyal harcamaların temel kalemlerinde ciddi düşüşler yaşanırken faiz giderlerinin artması ise oldukça manidardır. 2025 bütçesinden yapılacak faiz ödemesi 2 trilyona yakındır. Faiz ödemelerinin bütçe harcamaları içindeki payı 2016 yılında yüzde 9 iken 2025 yılında bu oran yüzde 13’e yükselecektir. Bu haliyle toplam faiz harcamaları SGK’ye yapılması planlanan 1,8 trilyonluk transferden çok daha azladır. Öte yandan 2025 yılında bütçe harcamalarının yüzde 31,4, personel ve SGK transferlerinin yüzde 26 oranında artması öngörülürken faiz harcamalarının yüzde 50’den fazla artması söz konusudur.
2025 bütçesinin bir diğer dikkat çekici özelliği vazgeçilen vergilerin (vergi harcaması) tutarıdır. 2025 yılında çeşitli indirim, istisna ve muafiyetler yoluyla alınmasından vazgeçilen vergi tutarı 3 trilyon gibi devasa boyuttadır. Kuşkusuz vergi indirim, istisna ve muafiyetlerinin sosyal boyutu da söz konusudur. Örneğin asgari ücretin vergiden istisna edilmesi bu kapsamdadır. Ancak sosyal amaçlı vazgeçilen vergilerin toplam içindeki payı düşüktür. Örneğin 2025 yılında asgari ücret nedeniyle vazgeçilen verginin 800 milyar lira olması tahmin edilirken, vazgeçilen gelir vergisi tutarı 1,4 trilyondur. Sadece kurumlar vergisi kapsamında 700 milyardan fazla vergiden vazgeçilmektedir.
Dolayısıyla bütçenin sosyal harcamaları kısılırken vazgeçilen vergiler içinde de sosyal amaçlı olanlar küçük bir bölümü oluşturmaktadır.
Vergi tabana yayıldı
Hükümetin “vergiyi tabana yayacağız” iddiası safsatadır. Vergi gelirlerinin bileşimine bakıldığında mal ve hizmet üzerinden alınan vergilerin giderek artarak toplanan vergi gelirlerinin yüzde 70’ine yaklaştığı görülmektedir. Böylece vergiyi zaten milyonlarca vatandaş ödemiş oluyor. Ülkemizde kurumlar vergisi gelirinin toplam vergi gelirleri içindeki payı yüzde 14-15 civarında, mülkiyet ve servet üzerindeki alınan vergilerin oranı ise toplam vergi gelirleri içinde yüzde 1 civarındadır. Bu vergi kompozisyonu, dolaylı vergilerin toplam vergi gelirleri içindeki payının yüzde 70’lere yaklaşması vergi konusunda sözün bittiğini gösteriyor. Vergi zaten vatandaşa, emekçiye yayılmış durumda. Yapılması gereken kamu harcamalarını tabana (halk sınıflarına), vergileri tavana (varlıklı sınıflara) yaymak!
Türkiye’de en zengin yüzde 1’lik kesimin toplam servet içindeki payı yüzde 35-40 aralığındadır. Tek başına bu veri bile Türkiye’de bütçenin yeniden dağıtıcı işlevinin son derece sınırlı olduğunu gösteriyor. 2025 bütçesinin şifrelerine baktığımızda sosyal harcamalarının, emek gelirlerinin bastırılacağını ve halk sınıfları üzerindeki vergi yükünün artacağını söylemek mümkün. Kısaca 2025 bütçesi gelir ve servet bölüşümünü daha da adaletsiz hale getirecektir. 2025 bütçesi halk sınıflarını yoksullaştıracak bir öze sahiptir.